E timpul pentru soluții reale, nu amânări care ne vor lăsa iar pe marginea prăpastiei peste 3 ani. Încrederea în instituții se reconstruiește prin Pacte de Integritate, nu prin pacte cu „diavolul“

 Irina Lonean, expert integritate Transparency International România

În anii 1990, ca reacție la problemele sistemice de corupție și lipsă de transparență din domeniul achizițiilor publice din multe state ale lumii, organizația Transparency International a dezvoltat niște instrumente anticorupție numite Pacte de Integritate (Integrity Pacts). Pe scurt, Pactele de Integritate reprezintă o formă de acțiune colectivă care implică autorități contractante, ofertanți/contractori din sectorul privat și societatea civilă, cu scopul de a asigura desfășurarea corectă, transparentă și eficientă a achizițiilor publice.

În România, unde partidele și demnitarii au creat de-a lungul anilor un deficit uriaș de responsabilitate politică, Pactele de Integritate pot deveni mai mult decât un mecanism punctual de supraveghere, un instrument sistemic pentru creșterea încrederii în instituții: prin asumarea standardelor de transparență și integritate, instituțiile demonstrează practic că sunt deschise pentru ca respectarea legii și a acestor standarde să fie monitorizate. Recâștigarea încrederii este un proces îndelungat, care implică consecvență, răbdare și viziune strategică, atuuri pe care le-am rătăcit în fuga noastră printre diferitele rețele sociale. În acest context tulbure și voit tulburat de gălăgia extremelor, Pactele de Integritate sunt o soluție rapidă pentru stimularea cooperării dintre administrație, sectorul privat și societatea civilă - contribuind la creșterea transparenței și a responsabilității în cheltuirea fondurilor publice și la întărirea capacității autorităților contractante, ele reprezintă un instrument vital pentru prevenirea corupției prin intervenții timpurii și constructive.

Deși alegerile au trecut, eu am rămas în filmul în care caut soluții astăzi pentru crizele de ieri și de mâine, prin urmare am discutat din nou cu Irina Lonean, expert integritate Transparency International România, despre un concept care consolidează creșterea integrității în achizițiile publice și promovează încrederea în proiectele de contractare publică.

Irina, să punem în context Pactele de Integritate: cum a dezvoltat Transparency International acest instrument pentru susținerea unui sistem transparent și eficient de achiziții publice?

Contextul istoric al dezvoltării Pactelor de Integritate pornește de la misiunea Transparency International de a combate corupția la nivel global prin mecanisme practice și colaborative. Modelul a fost rafinat de-a lungul a peste două decenii și a fost implementat în diverse țări și contexte sectoriale, de la infrastructură la servicii digitale.

Conceptul Pactului de Integritate se bazează pe patru elemente esențiale:

1. Un acord juridic obligatoriu – semnat între autoritatea contractantă și un monitor independent din societatea civilă, căruia i se adaugă o declarație de angajament a ofertanților/contractorilor. Acordul juridic se referă la implementarea celor mai înalte standarde de transparență și prevenire a corupției.

2. Activități pentru creșterea capacității și prevenirea corupției, inclusiv consultări publice, instruiri, evaluări de risc și sprijin tehnic pentru ca toți cei implicați să fie capabili să respecte acordul juridic

3. Un mecanism de monitorizare independentă, prin care societatea civilă verifică conformitatea procesului de achiziție cu principiile de integritate și măsura în care este respectat interesul public în desfășurarea achiziției publice

4. Mecanisme de raportare și soluționare a neregulilor în situația în care acordul juridic nu este respectat

În perioada de programare 2021–2027, Comisia Europeană a sprijinit Pactele de Integritate ca instrument esențial pentru creșterea transparenței și a bunei guvernanțe în utilizarea fondurilor europene. După evaluarea rezultatelor pozitive obținute în proiectele pilot derulate între 2016 și 2022 în mai multe state membre, inclusiv România, Comisia a încurajat extinderea și instituționalizarea acestui mecanism în cadrul noii generații de programe finanțate din fonduri europene în cadrul Politicii de Coeziune. Pactele de Integritate sunt văzute de Comisie ca o formă complementară de control civic și participare publică, capabilă să îmbunătățească calitatea achizițiilor și să reducă riscurile de fraudă sau corupție. În acest context, statele membre au fost încurajate să includă Pactele ca parte a măsurilor de consolidare a capacității administrative și a mecanismelor de integritate, cu posibilitatea de a finanța activitățile de monitorizare prin fonduri europene. Această susținere politică și financiară reflectă angajamentul Comisiei față de transparența fondurilor UE și față de implicarea societății civile în supravegherea investițiilor publice. În România, 12 din cele 16 programe cu finanțare din Politica de Coeziune a UE menționează susținerea pentru Pacte de Integritate, care să se aplice la proiecte de interes semnificativ pentru fiecare program.

Când au fost implementate prima dată Pactele de Integritate în România și cum a fost primit acest concept la nivel local? Care este nivelul de interes pentru acest instrument și ce împiedică implementarea la o scară mai largă?

Pactele de Integritate în România au fost implementate pentru prima dată într-un cadru pilot în perioada 2016–2022, cu sprijinul Comisiei Europene și sub coordonarea Transparency International România, în parteneriat cu Institutul pentru Politici Publice și cu Societatea Academică din România. În cadrul acestui proiect pilot au fost monitorizate patru proiecte. Transparency International România și partenerul său au monitorizat proiecte strategice precum extinderea sistemului de cadastru în zonele rurale, dezvoltarea unei biblioteci digitale naționale (e-Cultura), inițierea catalogului electronic pentru managementul școlar din România. Societatea Academică din România a monitorizat proiectele prin care s-a asigurat promovarea Programului Operațional Capacitate Administratvă finanțat din fonduri europene. Pactele de Integritate au adus beneficii în cadrul acestor proiecte: îmbunătățirea documentației de achiziții și a criteriilor de selecție; creșterea participării ofertanților prin consultări de piață bine structurate; reducerea riscurilor de favoritism și conflicte de interese; soluționarea constructivă a disputelor apărute în faza de implementare.

Recepția conceptului de Pact de Integritate la nivel național a fost inițial rezervată, dat fiind că acest concept nu este inclus în legislația privind achizițiile publice. Dar, în timp, autoritățile au început să fie mai deschise față de implementarea acestei bune practici. Autoritățile contractante au manifestat o deschidere din ce în ce mai mare față de ideea de monitorizare civică independentă, mai ales atunci când au realizat că implicarea monitorului nu reprezintă un mecanism de control represiv, ci un sprijin în gestionarea riscurilor de integritate și în rezolvarea conflictelor. Spre exemplu, Ministerul Culturii s-a remarcat printr-o colaborare constructivă cu monitorul în etapa de implementare a contractului, ceea ce a permis soluționarea amiabilă a disputelor și menținerea focusului proiectului monitorizat pe interesul public. În plus, ofertanții și contractorii din sectorul privat implicați în proiecte pilot s-au arătat receptivi la ideea de standarde de integritate și transparență, mai ales în contextul în care acestea creează condiții de concurență echitabilă și previn tratamente preferențiale.

În 2021, Agenția Națională de Achiziții Publice a recunoscut Pactele de Integritate ca o bună practică. Mai mult, Pactele de Integritate au fost incluse ca o măsură clară în Strategia Națională Anticorupție (SNA) 2016-2020, iar monitorizarea civică a achizițiilor este menționată în SNA 2021-2025. Așadar, Ministerul Justiției și, în ansamblu, Guvernul României, recunosc valoarea Pactelor de Integritate în creșterea transparenței achizițiilor, a eficienței măsurilor de prevenire a corupției și a încrederii în instituțiile publice.

Conform Raportului național Transparency International România privind Pactele de Integritate, achizițiile publice din România reprezintă aproximativ 8% din PIB și joacă un rol crucial în investițiile publice. Care sunt principalele riscuri de corupție în contractele publice din România?

Principalele riscuri de corupție în contractele publice din România se manifestă în toate etapele ciclului achizițiilor publice – de la planificare, la atribuire și implementare. Aceste riscuri derivă atât din deficiențe sistemice, cât și din practici abuzive tolerate în administrația publică și mediul de afaceri. Împărțite pe etape ale ciclului achizițiilor, putem să identificăm mai multe tipuri de riscuri.

Riscuri de corupție în etapa de planificare și pregătire a achiziției, însemnând:

• Riscul ca investițiile publice să nu fie necesare sau să nu fie bine adaptate nevoilor cetățenilor, dat fiind că sunt promovate sub influența unor interese politice sau economice obscure, fără analize de impact sau consultări reale cu publicul
• Riscul ca specificațiile tehnice să fie „croite” pentru un anumit furnizor, care limitează artificial concurența și exclud potențiali ofertanți
• Riscul de fragmentare a contractelor, pentru ca valorile lor să fie mici, sub pragurile pentru care sunt prevăzute legal proceduri de achiziție competitive și obligații de transparență

• Conflicte de interese necontrolate sau ascunse, în care decidenții au legături cu firmele participante
• Scurgeri de informații nepublice, privilegiate, care oferă unui ofertant un avantaj incorect în pregătirea ofertei
• Perioade nejustificat de scurte în care se pot depune oferte sau anunțuri comunicate defectuos, care împiedică participarea echitabilă a operatorilor economici
• Înțelegeri neconcurențiale între ofertanți, prin care firme aparent concurente își împart piața, manipulează prețurile sau decid dinainte câștigătorul
• Evaluarea părtinitoare a ofertelor, în care comisiile favorizează o firmă prin interpretarea „creativă” a criteriilor sau prin solicitări selective de clarificări, care tratează diferit ofertele primite, favorizând pe una dintre firmele ofertante

Riscuri în faza de implementare a contractelor:

• Modificări abuzive ale contractului după atribuire (ex. suplimentări de costuri sau prelungiri de termen nejustificate), prin acte adiționale care maschează lipsa de planificare sau servesc unor interese private
• Livrarea de produse sau servicii sub standard, acceptate de autoritatea contractantă fără verificări reale sau prin complicitatea funcționarilor responsabili
• Plăți frauduloase sau preferențiale către furnizori, uneori pentru lucrări incomplete sau neexecutate
• Lipsa de sancțiuni pentru neconformități, cauzată de complicitatea între autoritatea publică și contractant sau de absența monitorizării externe

Deficiențe instituționale și sistemice:

• Capacitate administrativă scăzută a multor autorități contractante, în special la nivel local, care le face vulnerabile la influențe din partea firmelor sau la greșeli neintenționate cu consecințe legale grave (adesea persoanele responsabile de achiziții sunt dependente de firmele potențial ofertante pentru elaborarea cerințelor tehnice)
• Lipsa transparenței și a datelor deschise, care împiedică monitorizarea independentă a proceselor de achiziții publice
• Instabilitate legislativă și birocratizare excesivă, care încurajează ambiguitatea și deschid portițe pentru manipulări procedurale
• Utilizarea achizițiilor publice pentru recompense politice sau finanțarea neoficială a campaniilor electorale
• Reducerea acestor riscuri necesită intervenții integrate: reforme legislative, profesionalizarea personalului de achiziții, digitalizarea proceselor și sancționarea reală a abuzurilor, dar și implicarea societății civile (prin instrumente cum sunt Pactele de Integritate). Fără aceste măsuri, achizițiile rămân un punct vulnerabil pentru integritatea statului și pentru utilizarea eficientă a banilor publici.

Care sunt problemele critice care persistă în sistemul de achiziții publice din România?

Corupția în achizițiile publice din România nu este un fenomen punctual, ci reflectă o serie de riscuri sistemice, agravate de slaba capacitate administrativă, lipsa de control independent și de cultura organizațională opacă. Problema corupției poate fi analizată plecând de la cel puțin cinci cauze sistemice:

1. Fragmentarea excesivă și lipsa capacității administrative. România are peste 10.000 de autorități contractante, multe dintre ele reprezentând instituții mici, în special la nivel local, fără personal specializat sau resurse suficiente. Această fragmentare face ca achizițiile realizate să fie ineficiente și incoerente, iar autoritățile locale cu capacitate mică să fie expuse la influențe politice sau de afaceri.

2. Instabilitatea legislativă și complexitatea procedurilor. Deși România a transpus începând cu 2016 directivele europene în domeniul achizițiilor, legislația națională a suferit numeroase modificări. Acestea creează incertitudine juridică și blocaje în implementare, dat fiind că personalul responsabil trebuie să gestioneze un volum mare de norme secundare și terțiare. Se creează astfel un climat favorabil interpretărilor subiective sau abuzive ale legii. În acest context, există și o tendință excesivă de a interpreta normele juridice într-o manieră rigidă și formalistă, în detrimentul obiectivelor de eficiență și calitate. Funcționarii se tem adesea de consecințe legale și evită deciziile asumate, chiar și când acestea servesc interesului public.

3. Lipsa de transparență efectivă. Deși legislația prevede publicarea documentațiilor de achiziție și a contractelor, în practică există unele limitări. Uneori apar date incomplete sau incorecte în platforma SEAP (e-licitatie.ro) și volumul enorm de informație face erorile greu de identificat. În ansamblu, nu toate datele sunt publicate ca date deschise și bine ordonate, îngreunând și mai mult monitorizarea achizițiilor din societatea civilă, dar și capacitatea autorităților de control de a face controale bazate pe analize de risc sistematice. O altă problemă de transparență este faptul că ofertanții abuzează de dreptul de a-și declara părți din oferte confidențiale și se ajunge la situația în care oferte – pe baza cărora ar trebui să se verifice dacă ce s-a promis se realizează – sunt secrete față de cetățeni.

4. Ineficiență și întârzieri cronice în derularea contractelor. Achizițiile publice din România sunt adesea marcate de contestații frecvente și prelungite, care blochează procedurile; întârzieri în atribuirea contractelor din cauza capacității scăzute a autorităților contractante de a evalua ofertele; întârzieri în executarea contractelor, din cauza lipsei de resurse și/sau de interes din partea contractanților și sub-contractanților; lipsa unei culturi a performanței și a monitorizării eficiente a rezultatelor. Proiectele publice sunt adesea planificate fără o analiză reală a capacității instituției de a le gestiona.

5. Lipsa consultărilor de piață sau utilizarea lor formală, nu reală. Consultările de piață sunt organizate rar și, atunci când sunt organizate, sunt mai degrabă superficiale. Aceasta face ca responsabilii de achiziții publice din autoritățile contractante să aibă prea puține cunoștințe despre cum funcționează piața, ce poate să ofere și la ce prețuri.

Aceste probleme critice formează un cerc vicios care afectează încrederea publicului, descurajează firmele oneste să participe la licitații și crește riscul ca fondurile publice să fie cheltuite ineficient sau fraudulos. În acest context, Pactele de Integritate au arătat că monitorizarea civică aduce valoare adăugată în asigurarea transparenței și creșterea încrederii publice.

Ce presupune modelul de Pact de Integritate din România? Cum susține transparența, responsabilitatea și eficiența în contractele publice?

Modelul de Pact de Integritate din România reprezintă o adaptare a standardului internațional promovat de Transparency International, cu scopul de a crește transparența, responsabilitatea și eficiența în achizițiile publice. Pactul, ca angajament juridic obligatoriu, are două componente principale: un Acord de Monitorizare, semnat între autoritatea contractantă și un monitor independent din partea societății civile, și o Declarație de aderare, prin care ofertanții și, ulterior, contractorii își asumă angajamente de integritate, transparență și respectare a principiilor concurenței loiale. Monitorul civic are rolul esențial de a supraveghea întregul proces de achiziție, de la faza de planificare și până la implementarea contractului. Chiar dacă legislația românească nu permite accesul direct al monitorului în procesul de evaluare a ofertelor – această etapă fiind rezervată strict comisiei de evaluare – monitorul poate analiza ulterior documentația, formulând observații și recomandări.

Rolul monitorului nu este unul sancționator, ci preventiv și constructiv. Acesta are acces extins la informații, inclusiv la documente care nu sunt publice, în baza unor clauze de confidențialitate, poate participa la consultări și întâlniri, poate efectua vizite pe teren și are obligația de a publica rapoarte de monitorizare privind respectarea Pactului și derularea achiziției. De asemenea, monitorul are posibilitatea de a semnala nereguli și de a sesiza autoritățile competente în cazuri grave, iar, dacă este împiedicat să își exercite atribuțiile, poate decide retragerea din Pact, un gest cu semnificație publică importantă.

Pactul de Integritate contribuie la transparență prin faptul că impune publicarea rapoartelor de monitorizare, accesul la date relevante privind achiziția și încurajează adoptarea standardelor internaționale privind datele deschise. În același timp, responsabilizează toate părțile implicate – autorități, ofertanți și contractori – prin angajamente ferme privind prevenirea mitei și a conflictelor de interese, precum și prin promovarea unor mecanisme interne de avertizare și conformitate. Pe lângă consolidarea integrității, Pactul aduce beneficii și din perspectiva eficienței. Prin sprijinul acordat autorităților contractante în formularea de documentații clare și competitive, contribuie la atragerea unui număr mai mare de ofertanți și la reducerea riscurilor de blocaj sau contestații. Monitorul poate oferi consultanță tehnică sau poate facilita accesul autorității la expertiză externă, iar prezența sa contribuie la construirea unui climat de încredere între toți actorii implicați.

În esență, Pactul de Integritate nu înlocuiește legislația în vigoare, ci o completează cu o dimensiune colaborativă și civică. Prin introducerea unei monitorizări independente și profesioniste, susține o cultură a deschiderii și a responsabilității în cheltuirea banului public. Implementarea acestui model în România a demonstrat că, atunci când este asumat cu seriozitate, Pactul poate preveni derapaje, poate facilita soluționarea amiabilă a disputelor și poate orienta contractele publice spre rezultate mai transparente, corecte și eficiente.

Care sunt etapele principale ale unui Pact de Integritate?

Pactele de Integritate sunt structurate în trei etape principale: inițierea, pregătirea și implementarea (execuția). Fiecare dintre aceste faze are un rol clar și contribuie la încorporarea principiilor de transparență, responsabilitate și integritate în cadrul unui proiect de investiții prin achiziții publice. Inițierea implică identificarea și definirea necesității de a aplica un Pact de Integritate la un anumit proiect de achiziție publică. Inițiativa poate veni din partea autorităților contractante, a societății civile sau a altor părți interesate (ex. finanțatori internaționali). Pregătirea Pactelor de Integritate presupune redactarea, negocierea și semnarea acordurilor formale care definesc conținutul și regulile Pactelor. Procesul este colaborativ. Un aspect esențial este că Pactul de Integritate trebuie să fie semnat înainte de lansarea procedurii de achiziție, pentru a permite monitorizarea chiar din etapa de planificare și pentru a încuraja semnarea Declarației de către ofertanți încă de la început. Implementarea Pactelor de Integritate presupune monitorizarea propriu-zisă a modului în care angajamentele semnate sunt puse în aplicare.

În contextul românesc, Pactele de Integritate au o dublă funcție: operațională și strategică. La nivel operațional, Pactele de Integritate contribuie direct la prevenirea corupției și identificarea timpurie a riscurilor în cadrul unui contract public, creând un spațiu de dialog constructiv între autorități, ofertanți și societate civilă. Mai mult, Pactele de Integritate sprijină administrația publică în formularea unor achiziții mai clare, transparente și competitive și asigură un mecanism alternativ de rezolvare amiabilă a disputelor și neînțelegerilor, înainte ca ele să devină conflicte juridice ce blochează investițiile publice. La nivel sistemic, Pactele de Integritate încurajează cultura colaborativă și participativă în administrația publică, promovează standarde ridicate de integritate și guvernanță, inspirate din bunele practici internaționale și aduc cetățenii mai aproape de procesele decizionale care implică utilizarea banilor publici.

Cum se gestionează încălcarea Pactului de Integritate și cum se face managementul riscurilor?

Încălcarea Pactului de Integritate este tratată printr-o abordare care pune accent pe prevenție, dialog și soluționare constructivă a problemelor, înainte de recurgerea la măsuri formale sau sancțiuni. Pactul nu înlocuiește mecanismele legale existente, ci le completează prin introducerea unui cadru colaborativ, care permite identificarea și gestionarea timpurie a riscurilor.

Atunci când apar suspiciuni de corupție, nereguli sau încălcări ale angajamentelor asumate de părțile semnatare ale Pactului (contractant, ofertant, monitor), acestea pot fi raportate direct monitorului independent. Monitorul analizează situația, solicită clarificări de la autoritatea contractantă sau de la operatorul economic implicat și, dacă este necesar, formulează recomandări de remediere. În cazul în care neregulile persistă sau nu sunt tratate cu seriozitate, monitorul are dreptul să sesizeze autoritățile competente (ex. Agenția Națională de Integritate, Curtea de Conturi, DNA) și să publice concluziile în rapoartele sale.

Un mecanism important este dreptul monitorului de a se retrage din Pactul de Integritate dacă nu i se permite accesul la informații, dacă i se blochează activitatea sau dacă identifică încălcări grave ale principiilor asumate. Această retragere are o valoare simbolică puternică, semnalând public pierderea încrederii în integritatea procesului.

Managementul riscurilor în cadrul Pactului de Integritate presupune identificarea timpurie a vulnerabilităților, în special în etapele de planificare, elaborare a documentației și implementare a contractului. Monitorul are un rol activ în formularea de recomandări, analizarea documentelor-cheie și participarea la consultări. În plus, Pactul permite integrarea unor instrumente de audit în timp real și a unor proceduri transparente de raportare și remediere, contribuind astfel la consolidarea încrederii și la reducerea semnificativă a riscurilor de corupție.

Îmi poți da exemple de Pacte de Integritate implementate cu succes în România?

Două exemple semnificative pot fi date privind implementarea Pactelor de Integritate în România.

În proiectul de extindere a cadastrului în zonele rurale (proiectul „Creșterea gradului de acoperire și de înregistrare a proprietăților imobiliare în zonele rurale” implementat de Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară - ANCPI), Pactul de Integritate a fost aplicat în mai multe faze. S-a identificat faptul că domeniul este sensibil, cu riscuri mai ales la nivel local, chiar dacă achizițiile s-au realizat centralizat. Monitorul din societatea civilă a identificat inițial lipsa de interes din partea firmelor pentru unele proceduri și a recomandat organizarea unei consultări reale cu piața. Consultarea de piață a permis ajustarea unor condiții de contractare, ceea ce a dus la creșterea participării ofertanților și a permis ANCPI să încheie contracte pentru servicii de cadastru în peste 300 de comune. Pe de altă parte, s-au introdus criterii de selecție mai riguroase și clauze contractuale care penalizau mai bine întârzierile. Riscul de interferență politică la nivel local (implicarea primarilor în validarea înregistrărilor) a fost un obstacol major. Monitorul a participat la întâlniri cu autoritățile locale pentru a preveni astfel de influențe. Dată fiind amploarea serviciilor, nu s-au monitorizat în detaliu decât 14 comunități din peste 300 în care proiectul a fost implementat, dar s-a recomandat creșterea capitații ANCPI de a monitoriza serviciile contractate și s-au făcut sugestii concrete privind procedurile de monitorizare, astfel încât eventualele probleme să fie identificate cât mai rapid.

Proiectul e-Cultura – Biblioteca Digitală a României, gestionat de Ministerul Culturii, a urmărit digitalizarea patrimoniului cultural național și crearea unei biblioteci digitale accesibile publicului. Pactul de Integritate a fost aplicat pe parcursul întregii proceduri de achiziție a platformei digitale și a digitizării documentelor. Pactul a facilitat un dialog deschis între autoritate și contractori, care a dus la clarificarea cerințelor tehnice și la ajustarea termenelor de livrare, evitând conflicte costisitoare care ar fi putut întârzia proiectul cu peste un an. Monitorul a intervenit în momente-cheie pentru a media neînțelegeri privind livrările, contribuind astfel la implementarea fără litigii a proiectului. Prezența constantă a monitorului din societatea civilă pe durata implementării a creat un climat de încredere și a încurajat rezolvarea amiabilă a problemelor, prevenind întârzieri majore. De asemenea, proiectul a demonstrat că Pactul poate avea un rol pozitiv nu doar în prevenirea corupției, ci și în eficientizarea implementării proiectelor publice.

Urmăriți Republica pe Google News

Urmăriți Republica pe Threads

Urmăriți Republica pe canalul de WhatsApp