De ce durează mult achizițiile publice?

Foto: Vlad Ispas / Alamy / Alamy / Profimedia

Într-o lume în care achizițiile se fac din comoditatea canapelei cu câteva selecții pe ecranul telefonului mobil, iar livrarea se face uneori chiar și în aceeași zi, pentru foarte multă lume - deopotrivă din interiorul administrației publice și din exteriorul ei - este inacceptabil de lung timpul scurs dintre exprimarea nevoii publice și livrarea produsului / serviciului sau lucrării. Deși înțelegem perfect frustrarea, dacă nu-ți vei pierde răbdarea (sic!), vom încerca să trecem în cele ce urmează prin câteva cauze care conduc la acest rezultat.

Nu ne propunem să vorbim aici despre acele cauze (gen - incompetența și/sau indolența funcționarilor publici) în mod comun invocate de persoane care de multe ori nu au nici cea mai mică idee despre subiect, dar sunt foarte „experte” și sigure de opiniile lor, ci vom prezenta, din practică, elemente care explică termenele lungi ale achizițiilor.

Vom aduce în atenție mai întâi două cauze mai generale și apoi, din aproape în aproape, vom ajunge la acele cauze mai specifice care explică de ce nu se întâmplă lucrurile în domeniul achizițiilor publice așa de repede pe cum ne-am dori cu toții.

1. Achizițiile publice se fac din bani... publici

Atunci când faci o achiziție impulsivă care se dovedește ulterior inutilă sau mult prea scumpă, dacă e plătită din banii personali, consecințele sunt suportate de cel care a greșit, ceea ce este corect.

Dacă faci fix același lucru, dar cu bani publici, pielea ta nu este în joc, ca să-l parafrazăm pe Nassim Taleb. Cel care plătește în final este contribuabilul, adică noi toți și nu cel care s-a grăbit să facă achiziția, ceea ce este... incorect, ați ghicit!

„Bine, bine, am înțeles ideea, dar ce legătură are asta cu durata mare a achizițiilor publice?”, puteți gândi. Are, căci aceasta este una dintre cauzele rădăcină pentru care s-au creat reguli - foarte multe reguli - pe care ești obligat să le respecți atunci când faci achiziții din bani publici: reguli referitoare la fundamentarea necesității și oportunității nevoii, reguli referitoare la modul de determinare a valorii estimate a achiziției, reguli de transparență și publicitate etc. Respectarea tuturor acestor reguli consumă timp.

Pentru a vă face o idee, încercați să vă amintiți ultima dată când a trebuit să cumpărați ceva cu banii din fondul clasei... câte precauții ați luat să nu cumva să creadă cineva că „ați avut vreun interes” sau „v-a ieșit ceva din asta” ?

În sistemul public, un întreg sistem de prevenție este construit cu scopul de a preîntâmpina riscul unor erori intenționate sau neintenționate în acest domeniu. Între momentul finalizării unei documentații de atribuire (DA) la nivelul compartimentului specializat și momentul aducerii ei la cunoștința celor potențial interesați, de obicei prin publicarea în SEAP, există un set de verificări interne și externe, toate cu rolul de a obține asigurări rezonabile că banii publici urmează a se cheltui în mod corect.

Pentru a ilustra doar o mică parte din parcursul tipic al unei documentații de achiziții, enumerăm etapele prin care trebuie să treacă înainte de a fi publicată:

• departament solicitant (locul unde se identifică necesitatea și se calculează valoarea estimată)
• ordonatorul de credite (locul unde, la acest moment, se ia decizia cu privire la oportunitatea achiziției)
• departament solicitant (locul unde se elaborează specificațiile tehnice pentru necesitatea identificată anterior)
• compartimentul de achiziții publice (locul unde se elaborează strategia de contractare și documentația de atribuire)
• direcția economică (locul unde se verifică dacă există resusele bugetare necesare pentru atribuirea contractului)
• direcția juridică (locul unde se verifică corectitudinea alegerii procedurii și propunerile de clauze contractuale)
• controlul financiar preventiv propriu (locul unde se verifică respectarea procedurilor, inclusiv cele interne)
• controlul financiar preventiv delegat (locul unde, pentru anumite achiziții ce depășesc un anumit prag valoric, se reverifică totul)
• ordonatorul de credite (locul unde, la acest moment, se ia decizia finală cu privire la demararea achiziției)
• comitetul tehnico-economic (verificare externă asupra caietelor de sarcini pentru unele achiziții din anumite domenii care depășesc anumite valori)
• Agenția Națională pentru Achiziții Publice - ANAP (verificare externă unde se exercită controlul ex-ante asupra strategiei și documentației de atribuire)

Este ușor de înțeles că tot acest proces în care sunt implicate multe persoane diferite, ideea fiind tocmai aceea de a minimiza cât mai mult posibilitatea unei „înțelegeri”, necesită timp pentru a se desfășura în mod corect.

2. Trișatul și neîncrederea

Imaginea generală existentă în societatea românească este aceea că nicio achiziție nu se desfășoară corect. Din acest motiv, regulile „anti-trișat” de care vorbeam mai sus au devenit din ce în ce mai stufoase, iar respectarea lor cere din ce în ce mai mult timp. Explicația pentru această inflație de reglementări este pe de o parte tendința pe care o avem tot noi de a „fenta” regulile, iar pe de altă parte lipsa de încredere ce caracterizează atât relația dintre achizitori și operatorii economici, cât și pe cea dintre publicul larg și autorități în general. Dacă în 1993, regulile după care se făceau achizițiile publice (inclusiv normele de aplicare) erau sintetizate în vreo 37 de articole, legislația în vigoare în prezent numără cel puțin vreo 1000 de articole. Pentru cei neîncrezători (sic!) am scris un articol întreg despre asta.

Achizițiile publice se desfășoară așadar într-un climat general de neîncredere, fapt ce nu poate decât să încetinească și să îngreuneze procesul.

Autoritățile contractante sunt neîncrezătoare cu privire la o mulțime de lucruri capacitatea ofertanților de a-și duce la îndeplinire obligațiile, posibilele înțelegeri între ofertanți cu scopul denaturării concurenței și lista ar putea continua la nesfârșit. Potențialii ofertanți sunt și ei total neîncrezători în corectitudinea procesului de achiziție, și asta se manifestă în foarte multe feluri: de la refuzul obstinat de a depune oferte „pentru că n-are rost”, până la obsesia contestațiilor trecând uneori și prin replici de genul „nu ne-am așteptat să avem vreo șansă”.

Am putea continua mult și bine, dar preferăm să ilustrăm cu un set concret de reguli apărut pentru a preveni trișatul manifestat sub forma achiziționării de la rude sau parteneri de afaceri ale unor persoane „sus-puse”. Puțină lume știe poate că, în prezent, la fiecare procedură de achiziție, trebuie completat un formular stufos cu toate datele aferente persoanelor implicate în procesul de achiziție (de la conducătorul autorității contractante și până la membrii comisiei de evaluare). Acestea sunt verificate cu ajutorul unui sistem informatic complex care intersectează mai multe baze de date (ex. evidența populației, Registrul comerțului etc) în scopul detectării eventualelor conflicte de interese.

Am fost curioși să aflăm rezultatele acestei activități desfășurate de Agenția Națională pentru Integritate pentru a avea o imagine cât mai obiectivă asupra fenomenului. Ultimul raport disponibil este cel aferent anului 2019 unde, la pp. 21-22, regăsim următoarele cifre cheie referitoare la activitatea de verificare în domeniul achizițiilor publice : 21.364 de proceduri de achiziție publică, 6.712 autorități contractante, 35.126 operatori economici și 700.924 de persoane verificate. REZULTATUL acestui efort considerabil : doar 4 cazuri de posibile conflicte de interese, care urmează să fie investigate - niciunul dovedit - dintr-un total de 40 de avertismente de integritate în ceea ce privește posibile încălcări ale legislației privind conflictul de interese în achiziții publice (aici trebuie să înțelegem că intră inclusiv unele coincidențe de nume sau erori din bazele de date).

Vă invit să decideți singuri dacă imaginea din mentalul colectiv ar trebui să fie considerată o certitudine sau ar trebui să o tratăm cu oarecare scepticism...

3. Lipsa de anticipare

Dacă sunteți într-o instituție publică și vă treziți azi că aveți nevoie mâine sau chiar „ieri” de ceva pentru a vă desfășura activitatea și, eventual, vă mai și supărați că lucrurile nu se întâmplă când „bateți din picior”, căci „ăia de la achiziții nu fac nimic!”... în mod cert sunteți într-un film neplăcut. :)

Remediul cel mai bun pentru a evita astfel de situații este acela de identifica din timp care sunt input-urile (produse/servicii/lucrări) de care aveți nevoie pentru a vă desfășura activitatea, pentru a permite compartimentului specializat să desfășoare procedurile de achiziție conform procedurilor legale.

Legea spune că este necesar ca aceste nevoi să fie identificate în trimestrul IV al anului anterior pentru contractele ce urmează a fi atribuite în anul următor. Uneori se descoperă mai multe nevoi similare ce trebuie cumulate, iar cumularea lor conduce la depășirea anumitor praguri valorice și necesitatea aplicării unor proceduri mai complicate. Tot legea spune că după aprobarea bugetului, aceste nevoi trec printr-un proces de ierarhizare și prioritizare.

Evident că sunt și situații neprevăzute care apar și pentru care trebuie găsite soluții, dar când totul e urgent, nimic nu mai este de fapt important !

Cred că Legea lui Pareto se aplică și în acest caz: cel puțin 80% din nevoi pot fi anticipate cu un minim efort.

4. Planificarea defectuoasă

O bună anticipare a „listei de nevoi” este o condiție necesară, dar nu și suficientă pentru derularea cu celeritate a proceselor de achiziții.

Mai este nevoie și de puțină planificare. Decizii înțelepte referitoare la cine?, ce?, când?, cu ce mijloace?, etc. sunt cruciale pentru o desfășurare rapidă a procesului de achiziție.

La cursul de managementul timpului în achizițiile publice dăm un exemplu simplu, pe înțelesul tuturor, pentru a ilustra importanța disponibilității resurselor și diferența esențială dintre efortul necesar pentru a realiza o activitate și durata acelei activități: la o procedură de achiziții s-au depus 4 oferte. Pentru evaluarea fiecărei oferte estimăm un efort mediu necesar de 5 zile-om. Dacă ne putem dedica full-time pentru această activitate, finalizăm evaluarea în 20 de zile. Dar dacă, pe lângă această activitate, mai avem și altele care ne ocupă jumătate din timpul de lucru, aceeași activitate va dura 40 zile... la care se adaugă timpii necesari pentru solicitările de clarificări. Dacă același consilier de achiziții este numit în 4 comisii de evaluare în paralel, veți ghici singuri cam cât de „repede și bine” se va întâmpla totul.

5. Solicitările de clarificări și contestațiile

Principiul contradictorialității este unul extrem de sănătos. De multe ori, contra-argumentele celui ce se află vremelnic pe o poziție distinctă de a ta, îți deschid ochii asupra unor erori pe care le faci și îți oferă ocazia să le corectezi.

Personalul din cadrul autorității contractante implicat în derularea unei achiziții nu va fi niciodată la fel de la curent cu ce se întâmplă pe o piață specifică precum actorii acelei piețe. Este oarecum firesc. Asta nu înseamnă că e slab pregătit sau incompetent așa cum se reped unii la concluzii. Sunt pur și simplu job-uri diferite.

Așadar, un moment cheie în care operatorii economici pot solicita clarificări sau chiar contesta o procedură este înainte de a depune oferta, când pot cere modificarea anumitor elemente din documentația de atribuire publicată de autoritățile contractante. În cazul în care autoritatea contractantă modifică elemente importante din documentația publicată care influențează ofertarea, este obligată să prelungească termenele de depunere a ofertelor.

Dacă nu se ajunge la un consens, operatorii economici pot contesta. Cele mai comune elemente ce conduc la contestații în această etapă sunt criteriile restrictive și specificațiile tehnice manipulate în scopul restrângerii artificiale a concurenței.

Dacă se trece de această etapă și sunt depuse oferte, e rândul autorității contractante să solicite clarificări la ofertele depuse. Tot acest proces poate implica un timp considerabil.

Când, într-un într-un final, se ajunge la o concluzie cu privire la câștigător și este luată decizia de atribuire a contractului, nu de puține ori există și nemulțumiți care vor contesta.

Sunt cazuri în care ofertanți eliminați din competiție în mod corect (ex. prețul lor este mai mare decât al concurenților), vor încerca să conteste rezultatul atribuirii cu scopul, uneori declarat pe față, de a obține anularea achiziției. Chiar și în cazul în care, într-un final, acest obiectiv este dejucat de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC) sau de instanță, tot se va fi obținut o tergiversare semnificativă a procesului de atribuire.

Concluzii

Este de înțeles să avem reguli mai stricte atunci când lucrăm cu banii altora, dar asta nu trebuie să ne paralizeze de frică și eventual să ne determine nu mai facem nimic, de teamă că cineva ar putea la un moment dat să ne găsească o greșeală făcută, pierduți fiind în noianul de norme pe care trebuie să le respectăm.

Este important să înțelegem rațiunea pentru care există procedurile și nu să transformăm îndeplinirea procedurilor într-o rațiune în sine. Nu orice abatere minoră de la procedură înseamnă vicierea procesului.

Niciun sistem de reguli, oricât de complex ar fi, nu ne poate ajuta să înlocuim încrederea care ar trebui să rămână totuși la baza interacțiunilor noastre, atât cu părintele care gestionează fondul clasei în numele colectivului, cât și cu autoritățile. Oricât de incredibil ar părea, de multe ori, de partea cealaltă a „baricadei” sunt oameni la fel ca noi care-și doresc să trăiască într-o societate corectă, în care cuvântul dat este mai important decât o mie de hârtii semnate.

Dacă vrem ca lucrurile să se întâmple și este firesc să ne dorim să se întâmple, ar trebui să ascultăm învățătura unui vechi proverb care ne îndeamnă să ne facem iarna car și vara sanie. Lucrurile improvizate, făcute pe genunchi sub presiunea termenelor, nu sunt trainice și de aceea e bine să ne așezăm puțin, să gândim, să planificăm și apoi să ne apucăm temeinic de treabă. Unii oameni trudesc din greu să facă lucrurile să se întâmple, dar acestea nu se pot întâmpla întotdeauna peste noapte și nu se pot întâmpla dacă rămânem în logica legendei Meșterului Manole.

Soluția este întotdeauna să avem o atitudine constructivă, dublată de onestitate, bună-credință și încredere.

Ne putem face bine...

Urmăriți Republica pe Google News

Urmăriți Republica pe Threads

Urmăriți Republica pe canalul de WhatsApp