Lupta băncii centrale pentru principii: 1990-2020

 Foto: Getty Images

În 2010 am fost invitat să țin o prelegere referitoare la perspectivele economiei românești. În sală era prezent un public din mediul de afaceri, români și străini. La finalul prezentării am primit diverse întrebări în conexiune cu tema prezentării, dar și o întrebare foarte atipică: cum l-aș caracteriza eu pe guvernatorul BNR limitându-mă la trei idei principale. Întrebarea m-a surprins, dar aproape instantaneu mi-au apărut în minte câteva trăsături pe care le notasem de mai multe ori de-a lungul timpului, atât în situații care puneau noi provocări, cât și în situațiile normale, unde mizele mari și tensiunea lipseau.

Astfel, am fost capabil să răspund imediat. Am spus că guvernatorul este o persoană foarte echilibrată. Remarcasem acel echilibru în nenumărate situații, diferite sau similare, pe o perioadă lungă de timp, în întâlniri cu unii dintre președinții României, cu prim miniștri ai acestei țări, cu președinți de bănci sau în întâlniri cu mari personalități ale lumii, cum ar fi Alan Greenspan, fostul guvernator al Rezervei Federale a SUA, cu Horst Köhler, fostul director al FMI și președinte al Germaniei, cu Madeleine Albright, prima femeie secretar de stat (State Secretary) din istoria SUA, cu Stanley Fischer, fost președinte al băncii centrale a Israelului și cu mulți alți oameni foarte importanți din această lume. O altă calitate pe care am menționat-o a fost aceea că are înțelepciunea de a-i păstra alături pe cei care nu sunt neapărat de acord cu el pe probleme din aria sa de expertiză, chiar încurajându-i. În fine, am lăsat la urmă ceea ce consideram că este poate cel mai relevant pentru guvernatorul, nu pentru omul, Isărescu: capacitatea sa de a înțelege Banca Națională a României ca pe o ancoră de stabilitate a României și de a transpune această idee într-un proiect, pe care l-a implementat constant trei decenii.

Aderarea la principii

Am adus atunci câteva argumente în sprijinul ideii că BNR a fost mereu, și cu atât mai mult în situații dificile, o ancoră pentru această țară, dar ideea enunțată la acea conferință a continuat să îmi apară în minte de multe ori de atunci. Ocaziile în care ideea a reapărut, mereu din unghiuri diferite, au fost generate mai ales de momente dificile. Pe măsură ce diverse fapte care dădeau substanță acestei idei îmi apăreau în memorie sau continuau să se ivească îmi spuneam că va trebui să îmi găsesc timpul de a le nota, pentru că altfel le voi pierde înainte de a le aduna ca pe un set de argumente care sprijină rolul jucat de BNR în menținerea pe calea cea bună a economiei românești după 1989. În cele din urmă, decizia de a scrie despre acest subiect a fost influențată de împlinirea anul trecut a 140 de ani de la înființarea Băncii.

Nu sunt istoric și scopul meu în acest articol nu este să scriu o istorie scurtă a BNR. Sunt sigur că alții ar putea-o face mult mai bine. Eu vreau să arăt că BNR a reușit să se constituie ca o ancoră a României aderând la principii, indiferent cât de dificil s-a dovedit acest proces în mediul economic, social și politic al unei țări care pentru o perioadă destul de lungă s-a aflat în tranziție spre economia de piață. În consecință, doresc să arăt că în vâltoarea faptelor, nenumăratele acțiuni ale BNR nu au fost conjuncturale, cum ar putea părea la prima vedere unele dintre ele, ci au fost în cea mai mare parte ghidate de principii și de modul în care a fost înțeleasă misiunea băncii centrale. În vâltoarea evenimentelor, banca centrală a evitat să urmeze calea facilă a răspunsurilor pragmatice, conjuncturale, și a preferat calea dificilă a urmării de reguli, chiar și atunci când situațiile concrete au necesitat decizii și acțiuni rapide. Întreaga sa construcție instituțională reflectă acest lucru. Disciplina aceasta a permis băncii să promoveze o politică monetară, cel puțin după un anumit moment în timp, total distinctă, din perspectivă managerială, de cealaltă politică macroeconomică, și anume de politica fiscală.

Contextele politice concrete au determinat ca politica fiscală să fie condusă încă de la început pe baza pragmatismului, în defavoarea principiilor generale, ceea ce a făcut ca mare parte din măsurile de politică fiscală de la un anumit moment să fie doar reacții inevitabile la consecințele generate prin măsurile anterioare neghidate de principii. Am documentat această afirmație într-n studiu publicat de BNR în Caiete de Studii nr. 53, în ianuarie 2021. În timp ce, așa cum am arătat în acea lucrare, calea urmată de politica fiscală s-a impus impredictibil, calea urmată de banca centrală se poate descrie ca un mers sistematic de adoptare a unor reguli și practici care să pună politica monetară într-o poziție cât mai bună pentru a contribui la stabilitatea macroeconomică a României.

Desigur, pe drumul care a dus la acest rezultat au mers oameni. Ei au acționat în momentele cheie, ei au știut să facă din principii busole, ei au avut tăria să nu cedeze când a fost mai greu, ei s-au bucurat când au reușit să atingă obiective. 

Eu m-am alăturat băncii centrale abia în 1998, dar contactul meu cu această instituție a început imediat după revoluție și a fost permanent consolidat, chiar și atunci când am activat în afara ei. Interesul meu pentru politica monetară a avut întotdeauna două surse. Una a fost și rămâne cea academică. Fiind cercetător, am fost interesat de aspectele teoretice ale politicii monetare. Cealaltă a venit și continuă să vină pe latura practicii, pentru că, înainte de a mă alătura Băncii Naționale, am fost expert pe aceste probleme pentru Guvernul României, atunci când în interiorul său a avut un Consiliul Pentru Coordonare și Reformă, care, dacă îmi aduc bine aminte, a funcționat ca structură a guvernului până în 1996. Departamentul pentru reformă al acelui Consiliu a fost condus la început de regretatul Bogdan Bujor Teodoriu, fost coleg de-al meu la Institutul Pentru Economie Industrială, înainte de revoluție, și ulterior ministru al cercetării, secretar de stat în Ministerul Finanțelor sau consilier prezidențial pe probleme economice.

În 1991, Bogdan a format o structură care se ocupa cu politicile macroeconomice, structură ce a fost păstrată de toți succesorii lui. Am lucrat acolo împreună cu oameni deosebiți, profesional și caracterial, analizând procesele de reformă ale băncii centrale și ale guvernului. Printre cei cu care am colaborat acolo și, ulterior, în multe alte ocazii au fost regretații profesori universitari Cornel Târhoacă și Gheorghe Oprescu, profesorii universitari Pavel Wagner și Emil Teșliuc, actuala directoare a Direcției de Politică Monetară, dr. Dorina Antohi, fostul viceguvernator dr. Cristian Popa, dar și alții, ale căror expertize erau în alte arii. Mă gândesc la dr. Dragoș Negrescu, la profesorii universitari Costea Munteanu, Laurențiu Tăchiciu, Iuliana Cetină, dar și la dr. Monica Bunea sau Sorana Baciu, care a fost secretar de stat în guvernul Cioloș.

Echipa aceea a interacționat mult cu echipa de la Banca Națională a României, până într-acolo că unii dintre cei ce au activat la Departamentul pentru reformă au ajuns, după ce au lucrat și în alte instituții sau direct, să se alăture echipei de la BNR. Ceea ce ne-a unit dincolo de interesul profesional a fost uriașul entuziasm și încrederea pe care le-am avut că vom reuși să propunem și să implementăm reforme care să ducă la instituirea economiei de piață și la construcția de instituții moderne în România. În retrospectivă aș putea spune că, pe fundalul progresului general care a avut loc în această direcție, probabil, BNR este una dintre instituțiile care au reușit cel mai bine în acest proces, pentru că, așa cum am spus, a ales să urmeze principii, oricât de dificil s-a dovedit acest proces.

Pot fi date exemple cheie pentru a ilustra rolul jucat de BNR în stabilitatea monetară și financiară a României. A fost un episod în care Banca a trebuit să rezolve dificila situație apărută în 1991, când rezerva valutară a României scăzuse la aproape 36 milioane de dolari. A fost apoi abilitatea ei de a readuce România pe piețele internaționale private de capital în anii 1995-1996, în condițiile în care revenirea pe aceste piețe este dificilă pentru orice entitate care absentează îndelung, iar România absentase timp de decenii. Au fost, de asemenea, acțiunile Băncii pentru a evita încetarea plăților internaționale în 1999, la începutul recesiunii globale care a afundat Japonia în capcana lichidității din care nu a reușit să iasă nici până în prezent. A fost lupta cu inflația apărută odată cu liberalizarea prețurilor în octombrie 1990, care a fost mai dificilă decât în alte țări pentru motivul că foarte multe măsuri structurale au fost amânate prin politicile de tipul stop-go. A fost, de asemenea, perioada 2000-2008 de creștere economică alimentată de intrări mari de capital, în care Banca a adoptat un compromis reușit între presiunile pentru depășirea țintei de inflație și aprecierea excesivă a leului, care eroda competitivitatea externă a României. În fine, mai menționez momentele dificile din octombrie 2008, în urma falimentului Lehman Brothers și întreaga perioadă de recesiune care a urmat, în care Banca Națională a contribuit la menținerea stabilității monetare și financiare. În fine, cea mai recentă provocare cu care se confruntă România a fost generată de pandemia generată de virusul SARS-Cov-2, iar BNR a acționat din nou, pentru a ajuta la meninerea stabilității economiei, stabilizând piața titlurilor de stat în martie anul trecut, relaxând temporar unele reglementări pentru a stimula creditarea și reducând dobânzile, urmând, așa cum am subliniat, principii.  

Nu este nici o surpriză și, de aceea, nici nu este ceva interesant în faptul că principiile corecte pe care le-a adoptat pentru a se ghida în acțiunile sale a permis băncii Bancii să reușească să-și facă cu succes datoria. Ceea ce este însă mai interesant și merită subliniat în mod deosebit este faptul că deși pe termen lung lupta pentru principii și politici corecte a reușit, fiind sprijinită legislativ de politicini, ea a fost deseori pusă la încercări dificile în diferite momente de timp exact de politicieni.

Cineva care nu observă în detaliu activitatea Băncii ar putea avea intuiția că presiunile pentru abaterea de la principii au fost mai degrabă distribuite la începutul procesului și că pe măsură ce societatea noastră a înaintat pe calea economiei de piață aceste presiuni s-au disipat. Totuși, realitatea a fost diferită. Lupta pentru păstrarea principiilor în conceperea și implementarea politicilor BNR a fost necesară în permenență și a întărit instituția. Astfel, momentele dificile în care presiunile pentru abaterea de la principii au existat, așa cum voi ilustra ulterior, și la începutul anilor 1990, cât și în unii ani foarte recenți.

În cele ce urmează mă voi concentra pe câteva astfel de momente. Ele sunt menite să arate trei lucruri. Primul este acela că între instituțiile independente politic (cum sunt, de exemplu, băncile centrale sau sistemul de justiție) și politiceni pot apărea conflicte, dar că aceste conflicte nu pot fi rezolvate prin compromisuri referitoare la principii de bază, deoarece orice concesie pune bazele pentru următoarea concesie. Al doilea lucru pe care îl arată exemplele pe care le voi da este acela că de câte ori se câștigă o luptă pentru principii, se contribuie la instituirea unei tradiții și culturi a disciplinei care permite progresul. În fine, al treilea lucru care apare evident este acela că aderarea la principii duce la creșterea prestigiului internațional al instituției și al oamenilor care activează în ea. Este în folosul cititorului să încep cu ultimul aspect, mai ales că el funcționează, într-o anumită măsură, ca o confirmare a aderării la principii, ca după aceea să dau exemple de principii care au fost sub presiune politică pentru a fi părăsite și pentru care Banca a trebuit să lupte, unii dintre protagoniști fiind chiar în situații greu de imaginat.

În birou la Horst Köhler

Am avut ocazia, așa cum am sugerat deja, fie să particip la întâlniri ale guvernatorului Isărescu cu mari personalități române sau străine, fie să joc un rol în pregătirea cu conținut profesional al unor astfel de întâlniri. Nu este nici scopul și nici spațiul necesar aici pentru a sublinia cu instanțe particulare prestigiul mare de care se bucură BNR în relația cu partenerii străini. Ce pot să spun din experiență este că în perioada 2003-2007, când am fost angajat la FMI ca reprezentant al României, mi-am dat seama o dată în plus de credibilitatea pe care o avea BNR în ochii partenerilor externi. Nu trebuie să rezulte de aici că nu exista încredere și în alte instituții românești, dar faptul că în 23 de ani, din mai multe programe de asistență începute cu FMI, România implementase cu succes doar unul, scoseseră în evidență că BNR nu a fost niciodată una dintre instituțiile care nu-și îndepliniseră sarcinile asumate.

În anul 2000, când Mugur Isărescu a fost prim-ministru a fost primit de directorul general al FMI, Horst Köhler și de cei responsabili de România la FMI. De regulă, întâlnirile au loc într-o sală dedicată, după care delegația țării vizitatoare pleacă. La acea întâlnire, prim-ministrul României a beneficiat de un tratament special: a fost invitat la masă de Köhler, unde discuția pe probleme profesionale a continuat. În îndelungata mea experiență cu FMI, pe care am avut-o în calitate de angajat al Consiliului Pentru Reformă, al Ministerului de Finanțe, al FMI sau al BNR, este singurul caz pe care îl știu, și sper că nu fac aici vreo omisiune, în care directorul general l-a invitat la masă pe șeful unei delegații române și pe cei câțiva care l-am însoțit. Eu am interpretat acea atenție deosebită ca pe un semn de apreciere pe care germanul Horst Köhler l-a transmis conducătorului BNR referitor la dovezile pe care acesta le dăduse referitor la respectul față de principiile profesiei.

În birou la Alan Greenspan

Ceva similar s-a petrecut, tot în anul 2000, la sediul central al Federal Reserve Bank în SUA. Pe atunci președintele Fed era Alan Greenspan. Faptul că Mugur Isărescu a avut o întrevedere cu Alan Greenspan chiar în biroul acestuia din urmă are o semnificație puternică dacă avem în vedere că nu mulți oameni puteau să-l întâlnească pe acesta în biroul său pe vremea când era cel mai puternic bancher central din lume. L-am însoțit pe Mugur isărescu în calitatea mea de consilier al său, iar discuția noastră pe probleme economice a durat mai bine de o oră și jumătate.

În cercurile financiare Greenspan era numit Maestro, pentru a sugera pe de o parte combinația pe care acesta o poseda între instrucția profesională și experiența îndelungată ca bancher central, iar pe de altă parte asocierea pe care cei mai mulți din cadrul profesiei o făceau între politicile monetare și de reglementare pe care le conducea Greenspan și prosperitatea din întreaga perioada de când acesta preluase mandatul de președinte al Fed.

Au fost două motive pentru care Mugur Isărescu a dorit să se vadă cu Greenspan. Unul este aproape evident și se referă la evaluarea marilor trenduri din economia globală. Într-un articol scris acum apropae 10 ani îmi aminteam, probabil mai în detaliu decât mi-aș aminti acum, că „una dintre întrebările pe care le-am pus a fost despre evoluția ratei de schimb dintre euro, monedă ce abia apăruse în 1999, și dolar. Maestro ne-a spus că, pe termen lung, moneda mai puternică va fi aceea care va fi sprijinită mai bine de productivitate. De acord, dar unde va crește productivitatea mai repede?…În termeni diplomatici, dar contrar viziunii liderilor europeni de la acea vreme, șeful Fed-ului ne-a explicat de ce convergența productivităților în țările zonei euro are șanse mici să apară. S-a referit atât la factori culturali cât și la factori tehnologici și economici. Nu reiau argumentele referitoare la cultură, deoarece le-a prezentat chiar el în octombrie 2011 într-un articol din FT (Europe’s crisis is all about the north-south split, 6 octombrie). Pe scurt, în acel articol a spus că nordul zonei euro are cultura investițiilor pe termen lung, mai degrabă decât consumul imediat, în timp ce sudul are mai degrabă cultura consumului excesiv. Aceste diferențe culturale, alături de alți factori, fac necesară o uniune politică și fiscală în zona euro, dar în același timp se pot dovedi și obstacole în calea ei.”   

Al doilea motiv pentru care Isărescu a dorit să îl vadă pe Greenspan este pentru că știa că acesta îmbrățișează filosofia libertariană. „Mergem la un guvernator libertarian”, mi-a spus Isărescu în seara de dinainte. Din această perspectivă, în înțelegerea mea întâlnirea a avut loc nu neapărat cu guvernatorul Greenspan, ci cu economistul Greenspan, care deja servise ca guvernator sub trei președinți: Ronald Reagan și George H. W. Bush (republicani) și Bill Clinton (democrat). Toți trei au avut puternice elemente liberale în politicile lor. Ca prim-ministru, Mugur Isărescu se confrunta, pentru prima și singura dată de atunci, direct cu problemele guvernului. Interesul lui pentru o discuție pe principiile liberale era legitim, pentru că în atenția sa intraseră, prin fișa postului, ca să mă exprim astfel, mai mult ca oricând problemele practice ale redistribuirii, ale extragerii de rente, sărăcia etc. Citez din nou din articolul scris acum aproape 10 ani dedicate acelei întâlniri, din același motiv, și anume că e mai aproape în timp de întâlnirea de atunci: „în discuția cu noi însă, cel mai puternic bancher din lume a pus accentul pe inovare și pe piața muncii, subliniind beneficiile care vin de la filozofia liberală privind reglementarea. Sprijinea opinia că rigiditatea pieței muncii din Europa va împiedica zona euro să utilizeze rezultatele inovării în măsura în care le va utiliza economia americană, bazată pe o piață a muncii mult mai flexibilă. Flexibilitate diferită a piețelor muncii se va vedea în diferențele de randamente ale investițiilor. La rândul lor, acestea se vor transfera în diferențe de productivitate, care, în final, se vor reflecta în diferențe de creștere economică. Pe această bază, euro trebuia să rămână slab în raport cu dolarul american. Mai mult, diferența dintre zona euro și SUA în aceste privințe este valabilă și în interiorul zonei euro: între nord, mai asemănător cu SUA, și sud, mai asemănător cu Europa. Din această perspectivă euro avea o slăbiciune.”

În fine, poate ar trebui să subliniez o afinitate pe care cred că cei doi guvernatori – Isărescu și Greenspan – o aveau pentru modul în care se poate împleti informarea făcută de principii cu cea făcută de judecata circumstanțelor. Nu-mi aduc aminte ca acest subiect să fi fost abordat în acea discuție, dar poate fi documentat prin modul în care cei doi s-au raportat la atitudinea pe care un bancher central trebuie să o aibă în legătură cu comunicarea publică referitoare la fenomenul unui boom alimentat de euforie.

În cartea sa din 2007 (The Age of Turbulence: Adventures in a New World) , Greenspan spune că în 1996 a încercat să se opună boomului prețurilor acțiunilor, care s-a spart în 1999. Greenspan scrie că împreună cu Bob Rubin (pe atunci ministru de finanțe) „eram cumva îngrijorați. Prețurile acțiunilor începeau să încorporeze anticipații așa de exorbitante că nu puteau să fie vreodată realizate.” (Greenspan, 2007, p. 174). Problema pe care au dicutat-o Greenspan și Rubin a fost dacă să vorbească public despre boom-ul acțiunilor sau nu. Au apelat la principii și la judecarea lor în context. Rubin credea că există trei principii pentru care un ministru de finanțe nu trebuie să vorbească în public despre boom-ul prețului acțiunilor: incertitudinea referitoare la supa/subevaluarea unei piețe (adică existența sau inexistența boom-ului); imposibilitatea de a lupta împotriva pieței; și imposibilitatea de a decide dacă știi mai mult decât alții.

Greenspan credea însă că „ încercarea de a evita un boom era coerentă cu misiunea noastră (a Fed –nota mea), și că era misiunea noastră să încercăm” (Greenspan, 2007, p. 179). Fed a crescut rata dobânzii, dar piața nu a reacționat și boom-ul a continuat. Concluzia lui Greenspan a fost aceea că “Fed-ul nu operează într-un vacuum. Dacă am fi crescut ratele (ratele dobânzilor – n.n.) și am fi dat ca motiv că vrem să strunim piața acțiunilor, s-ar fi provocat o furtună politică. Am fi fost acuzați de lovirea micilor investitori, de sabotarea pensionării oamenilor.” (Greensapn, 2007, p. 178)…Bob Rubin avea dreptate: nu poți spune când o piață este supraevaluată, și nu poți lupta împotriva forțelor pieței…și noi nu am mai încercat niciodată (sublinierea mea) să strunim prețurile acțiunilor” (Greenspan, 2007, p. 179).

Există o importantă lecție în exemplul dat de Greenspan: dacă un bancher central nu se poate opune pieței, și dacă este imposibil de știut când o piață este supraevaluată, iar starea generală este de încredere nelimitată și automulțumire, atunci dacă avertizezi riști să nu te audă nimeni, iar dacă acționezi riști să fii acuzat că limitezi veniturile oamenilor. În fapt, publicul dorește să fie ajutat în momentele dificile, dar nu admite ca vreo autoritate să întrerupă un boom economic.

BNR știe această lecție, dar a considerat că este de datoria sa să vorbească despre boom-ul din anii 2006-2008 de pe piața imobiliară din România. Avertismentul a venit prin mai multe voci, inclusiv cea a guvernatorului. Ca și în cazul lui Greenspan, s-au primit doar critici și dezaprobări.

Relația dinamică dintre banca centrală și factorul politic: tradiția apare fără compromisuri

În cele ce urmează voi analiza, așa cum am anunțat de la început, câteva episoade care ilustrează lupta BNR pentru principii. Sarcina de a alege și descrie acele episoade este cumva facilă deoarece m-am referit la ele uneori în timp real, alteori în retrospectivă, dar niciodată cu scopul de a evidenția, cum intenționez să fac acum, un efort constant și aproape neîntrerupt al acestei instituții. Deși sunt multe exemple ce pot fi date, spațiul rezervat acestui studiu nu-mi permite să mă refer utilizând detalii decât la câteva dintre acestea.

Nu aș putea să conduc adecvat acest demers de a evidenția lupta pentru principii dacă nu aș preciza de la început trei lucruri. Primul este acela că lupta unei bănci centrale pentru principii este cu factorul politic, nu cu piața financiară. De regulă, banca centrală înțelege bine piața financiară și, la rândul ei, piața financiară înțelege bine deciziile băncii centrale, ceea ce nu este necesar adevărat pentru relația dintre guverne și piețele financiare (Greider, „Secrets of the Temple”, 1982). Chiar dacă industria financiară poate crea o anumită dominanță asupra politicii băncii centrale, aceasta dominanță nu duce la abandonarea principiilor necesare pentru asigurarea stabilității prețurilor, a stabilității financiare sau a stabilității producției. În plus, orice participant la piața financiară este prea mic atât în raport cu piața, cât și cu banca centrală, pentru a putea exercita vreo influență semnificativă asupra vreuneia dintre acestea. Astfel, nici un participant la piață nu ar putea să se opună unei decizii a băncii centrale care ar influența piața într-o direcție contrară celei alese de respectivul participant, creându-i pierderi acestuia.

Opoziția factorului politic față de principii în conducerea politicii monetare apare pentru că deciziile băncii centrale pot afecta economia într-un sens care poate schimba sorții politici. Din acest motiv, câteodată acțiunile băncii centrale pot părea că sunt orientate împotriva unei anumite agende politice. Când o astfel de situație apare ea nu reflectă nimic altceva decât consecința unui moment anterior în care politicienii au stabilit o agendă politică care ignora cerințele piețelor financiare pentru competitivitate, sau altfel spus pentru respectarea legităților economice, o condiție necesară pentru creșterea bunăstării generale. Pentru ca factorul politic să nu împiedice atingerea de către banca centrală a unor obiective ca stabilitatea prețurilor, ocuparea deplină a forței de muncă și stabilitatea financiară, societatea a instituit reguli care dă băncii centrale dreptul de a-și utiliza independent instrumentele de politică monetară și financiară.

Al doilea lucru pe care trebuie să-l menționez în cazul particular al luptei BNR pentru principii este acela că există două etape în care s-a dus această luptă, distincte prin aceea că în prima etapă, care a durat până în iunie 2004, banca centrală nu a fost formal independentă față de factorul politic în utilizarea instrumentelor sale.

În fine, este util să menționez că independența acordată de societate băncilor centrale în utilizarea instrumentelor sale nu este irevocabilă. Istoria arată că atunci când, în urma unei crize financiare, urmează o perioadă relativ îndelungată de inflație foarte scăzută, politicienii cred că principiile utilizate pentru a feri o economie de inflație pot fi părăsite în favoarea unei politici discreționare. La nivel global, după criza financiară din 2008 se văd anumite tendințe ale politicienilor de a pune la îndoială necesitatea independenței băncii centrale.

În lumina precizărilor făcute, putem spune că BNR a luptat pentru a-și conduce politica după principii în trei faze diferite: prima fază a fost aceea care s-a încheiat în iunie 2004, când prin lege s-a instituit independența sa în utilizarea instrumentelor de politică monetară și financiară. A doua fază a fost cea care a urmat până la apariția crizei financiare în 2008 și, în opinia mea, a fost cea mai favorabilă independenței utilizării instrumentelor. În acea fază, BNR și-a schimbat strategia prin adoptarea țintirii inflației. Deși este o schimbare foarte importantă, nu mă voi referi în detaliu la ea, deoarece a fost pe larg analizată în multe studii. Spun doar că ea a reprezentat aderarea BNR la un nivel superior de îmbinare a judecății cu extracțiile algoritmice în conducerea politicii monetare. A treia fază este aceea de după criza financiară din 2008, în contextul în care, în țările dezvoltate, băncile centrale au fost nevoite să treacă la utilizarea de instrumente neconvenționale, în special relaxări cantitative și ghidări prospective, ceea ce a dat naștere la critici care au cerut ca și BNR să utilizeze acest tip de instrumente. Am arătat într-unul dintre articolele publicate în Caiete de Studii 53 de ce Banca Națională nu avea nevoie să utilizeze acele instrumente neconvenționale, de ce utilizarea lor ar fi fost o greșeală și de ce adoptarea de politici prin imitare este în esență o formă de părăsire a principiilor în conducerea politicilor monetare.

Cursul de schimb nu este instrument de politică industrială

Unul dintre principiile pentru care BNR a luptat în faza în care gradul său de independență în utilizarea instrumentelor era foarte scăzut este referitor la rata de schimb. În perioada de început a tranziției, multe întreprinderi de stat, care ocupau o mare parte a forței de muncă cu capacitate de vot erau dependente de importuri și supraviețuiseră pentru că rata de schimb leu/dolar fusese menținută artificial la un nivel supraevaluat, adică dolarul era ieftin. Această situație făcea ca cei mai mulți politicieni să dorească menținerea în continuare a unui leu puternic.

Dorința lor era echivalentă cu utilizarea ratei de schimb pentru a subvenționa implicit întreprinderile de stat nerestructurate și mari consumatoare de importuri. Cu alte cuvinte, dorința lor era să facă politică industrială utilizând supraevaluarea leului pentru a transfera resurse din sectorul financiar în sectorul real. Totuși, acea politică era în contradicție cu regimul monetar existent. În prima decadă a anilor 1990, capitalurile erau aproape total imobile și politica monetară era presupusă a fi utilizată activ pentru managementul inflației și al producției. Trilema de politică macroeconomică spune că în aceste condiții este posibil să menții o rată de schimb fixă, dar că o politică monetară expansionistă va duce la un deficit de cont curent care trebuie finanțat fie prin creșterea datoriei externe oficiale, fie din rezerva valutară. Totuși, aceasta este varianta cea mai puțin eficientă pentru politica monetară. Varianta mai eficientă este aceea în care rata de schimb este flexibilă, pentru că reduce nevoia de împrumuturi externe sau de utilizare a rezervelor valutare.

În anii 1990 România a liberalizat gradual prețurile, nu a avut rezerve valutare semnificative și nu a reușit să atragă finanțarea externă privată, cu excepția împrumuturilor luate de BNR în 1995 și 1996 de pe piețele externe. În plus, accesul la finanțarea oficială de la FMI și Banca Mondială era disponibilă numai atât timp cât România respecta condiționalitățile din acorduri, adică doar pentru una sau două tranșe, după care reformele erau stopate.

În aceste condiții, BNR s-a opus represiunii financiare care apărea prin acordarea de subvenții implicite prin supraevaluarea ratei de schimb și prin ratele reale negative ale dobânzilor. Pentru a înțelege intensitatea acelor presiuni, este edificator să evoc un episod care s-a petrecut la o ședință a Consiliului Economic Consultativ al Președintelui Ion Iliescu. Lucrările Consiliului erau organizate de Mișu Negrițoiu, pe atunci consilier prezidențial, iar secretariatul îl organiza viitorul comisar euroepan Corina Crețu. Eu am fost invitat să elaborez și să prezint un studiu în care să arăt ce principii ar trebui urmate în elaborarea și implementarea politicii fiscale pentru ca aceasta să rămână sustenabilă în timp ce este prietenoasă cu piața și să arăt că în practica de la noi acele principii nu erau respectate. Am fost criticat de oameni de specialitate, dar al căror drept de a vorbi despre principiile politicii fiscale nu era deasupra suspiciunii deoarece erau experți, profesori universitari din vechea școală comunistă și dovediseră un anumit bigotism referitor la finanțele socialiste, astfel că opiniile lor cu greu ar fi putut fi considerate un ghid de încredere. Critica lor a fost caracterizată de un grad mare de bigotism astfel că însuși președintele Ion Iliescu a trebui să intervină și să recunoască, măcar parțial, justețea punctelor mele de vedere.

Am relatat experiența cu politica fiscală pentru a arunca o lumină asupra atmosferei de acolo. Apoi s-a trecut la discutarea studiului referitor la politica monetară, elaborat de Mugur Isărescu, Eugen Rădulescu, Cezar Boțel și Ion Drăgulin. A urmat un atac incredibil asupra guvernatorului, declanșat de un politician membru al unui partid naționalist care nu mai există ca atare în prezent. În esență, acel atac poate fi rezumat în acuzația adusă guvernatorului de manipulare a cursului și de trădare a intereselor României și s-a mers până acolo încât a cerut arestarea lui Isărescu. Ion Iliescu nu era un adept al liberalismului, dar am suficientă informație să afirm că înțelegea foarte bine ce forță reprezintă piața în raport cu orice instituție sau chiar în raport cu orice guvern și ce dezastre pot apărea dacă o desconsideri. El a înțeles că erau suficiente forțe politice gata să adere la acele acuzații aberante și și-a folosit inteligența sa politică, poziția sa de președinte de partid și diplomația și flerul nu numai atunci, în acea întâlnire, dar din câte știu și în alte întâlniri pentru a-i convinge pe cei ce credeau în aberația manipulării ratei de schimb și a trădării de țară că de fapt BNR și guvernatorul procedau cât de mult se putea în acea fază, în acord cu principii economice corecte.

Poate unii cititori se gândesc că istoria aceasta nu s-ar mai putea repeta după ce România a devenit membră a NATO și a Uniunii Europene, și aspiră să intre în zona euro. Totuși, nu există o garanție că politicienii nu pot oricând să formuleze acuzații similare cu cele făcute la Palatul Cotroceni în 1994. Dimpotrivă, aș putea spune că în urma crizei din 2008, incapacitatea multor oameni de a înțelege piața a generat adversitate față de unele principii economice sănătoase doar pentru că sunt reflectate în practicile normale ale pieței. Iată un exemplu din 2019, când un politician cu funcție de conducere într-un partid politic din România a invocat „tragerea la răspundere penală pentru trădare” a guvernatorului BNR pentru „manevrele domnului Isărescu de creștere a ROBOR-ului și depreciere a leului, doar pentru a șantaja Parlamentul să-i mai dea un mandat de guvernator”. Este o dovadă că lupta pentru principii în conducerea politicii monetare nu se termină niciodată. 

Nu înlocuiți banca centrală cu un consiliu monetar

Unul dintre obiectivele BNR, care mai degrabă rezultă implicit din Statutul Băncii, adoptat de parlament în iunie 2004, este să asigure stabilitatea financiară a României. În consecință, Banca acționează în mod curent pentru atingerea acestui obiectiv. Ceea ce este mai puțin obișnuit în legătură cu acest aspect este că însăși ideea ca banca centrală să fie înlocuită cu un consiliu monetar ar putea duce la o situație în care stabilitatea financiară să fie pusă în pericol dacă un astfel de anunț s-ar face în mod credibil. În România nu a existat niciodată o perspectivă iminentă de trecere de la un regim monetar bazat pe banca centrală la unul bazat pe consiliu monetar, dar discuții în acest sens au existat și ele au fost chiar aproape de a căpăta statutul de propunere pentru o discuție politică.

Situația a apărut în anii 1998-1999, când doi politicieni de atunci, care între timp s-au stins, Dinu Patriciu și Horia Rusu au scris o carte în care susțineau renunțarea la banca centrală și trecerea la un consiliu monetar. Consiliul monetar este o instituție care replică regimul aur, dar în loc ca moneda să fie acoperită în aur, este acoperită cu monedă de rezervă. Ca principiu, moneda este fixată la un nivel stabil în raport cu o monedă de rezervă, capitalurile sunt libere să circule, și cantitatea de bani variază în funcție de variația cantității de rezerve.

Fascinația pe care consiliul monetar o exercită asupra politicienilor vine de la particularitatea că rata de schimb ar fi fixă. De aici încep să apară o serie de consecințe pozitive. Una dintre acestea este aceea că orice creștere a salariilor în moneda națională ar fi în mod automat o creștere în moneda de rezervă. Nu de puține ori a apărut în presă ideea că bulgarii o duc mai bine pentru că la ei creșterea salariilor este prezervată de rata fixă de schimb pe care o asigură consiliul lor monetar. O altă iluzie este aceea că ratele dobânzilor ar fi relativ stabile și joase, ceea ce ar reduce volumul ratelor plătite la credite etc.

Prea puțini însă țin cont că stabilitatea monedei în raport cu valuta de rezervă și stabilitatea ratelor dobânzilor în cadrul unui consiliu monetar sunt rezultatul unei discipline fiscale de fier. Nevoia pentru această disciplină este o consecință a faptului că volumul masei monetare din economie depinde de variația în deficitul balanței de plăți. O rată de schimb fixă se apreciază în termeni reali pe măsură ce crește inflația și stimulează importurile, contribuind la creșterea deficitului extern. Cu alte cuvinte, dacă economia este în boom și contul curent al sectorului privat se deteriorează, cum s-a întâmplat de exemplu în perioada 2004-2008, atunci sectorul public trebuie să treacă la un surplus bugetar, pentru a compensa deteriorarea contului curent al țării. Bulgaria, care are un consiliu monetar, a avut surplus bugetar de aproximativ 3 la sută atunci când a izbucnit criza din 2008. Fără această disciplină de fier în domeniul politicii fiscale, stabilitatea monedei naționale în raport cu moneda de rezervă este dificil de menținut chiar și cu un consiliu monetar.

O altă iluzie legată de consiliul monetar se referă la momentul adoptării lui. Cei ce au vorbit de-a lungul timpului despre trecerea la un consiliu monetar nu au menționat aproape deloc ideea că simplul anunț credibil că se trece la un consiliu monetar ar duce la o depreciere masivă a monedei naționale care s-ar reflecta într-o criză financiară. În practică, lucrurile se petrec exact invers: consiliul monetar este o soluție pentru o criză financiară în urma căreia nu se poate restabili altfel încrederea în moneda națională. Bulgaria a renunțat la banca centrală și a trecut la un consiliu monetar în 1997 exact pentru că, după criza financiară de la începutul acelui an, nu a reușit să reinstituie pe altă cale încrederea în leva.

În 1999 BNR a organizat o conferință cu o largă participare pentru a explica de ce adoptarea unui consiliu monetar reprezintă un risc la adresa stabilității financiare în România. Conferința aceea a avut la bază un studiu pe care Daniel Dăianu și subsemnatul l-au pregătit în acel scop. Studiul nostru a contribuit în acea perioadă la înțelegerea de către politicieni a riscurilor impunerii artificiale a unui consiliu monetar, dar și a necesității unei discipline fiscale, fie pentru a preveni necesitatea unui consiliu fiscal, fie pentru a-i asigura buna funcționare în cazul în care s-ar ajunge într-o criză în care încrederea în monedă s-ar putea reinstitui doar prin adoptarea consiliului monetar.

Lecția de atunci a fost uitată. Recent, pe la sfârșitul anului 2018 și la începutul anul 2019, a revenit în discuție vechea idee conform căreia oamenii s-ar putea bucura de creșterea nesustenabilă a salariilor și a pensiilor din perioada 2016-2019 dacă BNR ar menține stabile cursul de schimb și ratele dobânzilor. Din nou, pentru a induce sentimentul că ideea este corectă, a fost reamintit cazul Bulgariei, care având un consiliu monetar a putut ține la niveluri joase și stabile rata de schimb și dobânzile. Desigur, nu se spunea nimic referitor la faptul că Bulgaria reușise acea performanță pentru că menținuse disciplină fiscală fermă, în timp ce în România deficitul bugetar a crescut de la sub 0,6 la sută din PIB în 2015 la 4,4 la sută din PIB în 2019. Acest deficit crescut a devenit principala vulnerabilitate a economiei românești, și ne-a costat enorm atunci când a izbucnit pandemia cu virusul SARS-Cov-2.

Lupta pentru menținerea independenței instrumentelor

Desi pare aproape de necrezut pentru o bancă central din Uniunea Europeană, la începutul anului 2016 unii parlamentari au început să vorbească despre dreptul pe care majoritățile parlamentare ar trebui să-l aibă, și anume de a destitui consiliul de administrație al BNR pe baza raportului anual pe care consiliul îl prezintă parlamentului. Din moment ce în lege sunt prevăzute condițiile în care consiliul își poate modifica componența sau nu mai poate activa, referirea la destituirea pe baza raportului anual implica și instituirea de criterii pe baza cărora raportul poate fi respins, dar la aceste criterii nu au existat referiri clare.

În viziunea mea, acele discursuri aveau rolul de a testa în ce măsură clasa politică și societatea în ansamblu ar fi dispuse să accepte ideea de destituire ad hoc pe baza respingerii unui raport fără a utiliza criterii adecvate de evaluare, adică criterii care să valideze în ce măsură obiectivul dat băncii centrale prin lege a fost atins sau nu. BNR a fost, în interpretarea mea, ținta unui atac mai mult sau mai puțin subtil referitor la independența sa referitoare la stabilirea instrumentelor cu care conduce politica monetară și alte politici. Atacul a ocolit forma unei intervenții directe a politicienilor prin care să se influențeze nivelul ratei dobânzii, principalul instrument de politică monetară. Desigur, în anul în care deficitul bugetar a urcat de la 0,6 la sută din PIB în 2015 la 2,6 la sută din PIB și era plănuit să rămână la acest nivel sau chiar să urce la 3 la sută în următorii 2-3 ani, o dobândă cât mai redusă ar fi contribuit la economisiri de cheltuieli publice.

O formă de a controla indirect modul în care banca centrală stabilește rata dobânzii este să controlezi consiliul de administrație, iar controlul consiliului de administrație poate fi exercitat dacă parlamentul ar avea dreptul să destituie consiliul de administrație respingând raportul anual pe care consiliul îl trimite parlamentului fără utilizarea unor criterii aliniate la cele mai înalte standarde mondiale.

Față de acest discurs al unor politicieni, BNR a luat atitudine. În discuții cu lideri politici sau prin articole de opinie, s-a explicat că diverse majorități vremelnice din parlament ar putea identifica oricând motive pentru care obiective temporare ce par în linie cu obiectivul stabilit de lege referitor la stabilitatea prețurilor nu sunt atinse. De exemplu, o creștere a ratelor dobânzilor, necesară pentru stabilitatea pe termen lung a prețurilor ar putea duce la încetinirea creșterii economice, rezultat pe care o majoritate parlamentară vremelnică l-ar putea interpreta ca suficient pentru o respingere a raportului anual și a consiliului. Invers, o reducere necesară a ratei dobânzii ar putea coincide cu o depreciere mai mare a ratei de schimb, rezultat ce de asemenea ar putea fi găsit ca suficient pentru o respingere a raportului anual de vreo majoritate politică vremelnică.

Exemplele de mai sus le-am dat pentru a ilustra ideea că în unele cazuri, cum este și acesta al stabilității prețurilor, politicienii nu reprezintă în mod necesar voința publică. Într-un mod mai general, politicienii acționează împotriva interesului pe termen lung al publicului atunci când instituie obiective populiste sau utilizează criterii populiste pentru a lua decizii. Pentru a evita conflictul dintre voința publică și cea a politicienilor în domeniul stabilității monetare, societatea a găsit soluția ca banca centrală să fie organizată ca birocrație autonomă, nealeasă prin vot, și cu un bilanț propriu. Este răspunsul societății la necesitatea de a izola operațiile monetare de influența politicului.

În termeni practici, instituirea unei birocrații autonome a fost o formă organizatorică prin care societatea s-a asigurat că un obiectiv stabilit pentru banca centrală prin lege nu este ocolit de politicieni printr-o supraveghere curentă a băncii centrale de către corpul legislativ. În alți termeni, aceasta înseamnă că legislativul nu are dreptul să judece deciziile luate de banca centrală. Pentru că nu poate judeca aceste decizii curente, legislativul nici nu poate cere băncii centrale obiective intermediare sau alternative. De aici rezultă principiul că parlamentul are drept de control doar periodic și doar prin rapoarte referitoare la obiectivul fundamental.

Chiar dacă principiul pe care tocmai l-am detaliat pare imbatabil, în practică se găsesc întotdeauna atât stimulente, cât și căi pentru ocolirea lui temporară. Din experiența practică îmi apare că protecția la influența politică sporește atunci când prevederile legislative sunt dublate de o tradiție dezvoltată în interiorul băncii centrale de a se opune abandonării principiilor. Cred că această tradiție a apărut în BNR înaintea apariției legii care acordă BNR independența formală față de legislativ și guvern. Ea a apărut prima exact din cauză că oamenii care lucrează în interior mai întâi au învățat din cărți și apoi au descoperit singuri că atingerea obiectivelor nu se poate face fără respectarea principiilor.

O dovadă că această tradiție a fost o puternică armă de luptă pentru apărarea independenței instrumentelor operaționale ale Băncii vine de la rezultatul care a apărut până acum la întâlnirea ei cu factorul politic. Se știe că parlamentul nu are un set de criterii scrise pe care să le utilizeze atunci când selectează oamenii pe care îi trimite în Consiliul de Administrație al BNR. Asta înseamnă că nu există nici o garanție că oamenii care ajung în acest consiliu sunt cei mai mari experți în ariile de care se ocupă banca centrală. Se poate spune că mai degrabă numirile se fac pe criterii politice, nu în ultimul rând cu speranța că cei numiți vor acționa pentru a reflecta viziunea partidului în deciziile băncii. Cu toate acestea, experiența mi-a arătat că, mai devreme sau mai târziu, expuși la tradiția din interior, cei numiți ajung să decidă ghidați de principiile pe care le asimilează treptat. Desigur, soluția cea mai bună este ca cei ce fac parte din consiliu să fie oameni cu experiență teoretică și practică în banca centrală sau în industria financiară, pentru a întări și îmbogăți tradiția din interior, nu numai pentru a adera la ea.

Rolul tradiției în prezervarea independenței băncilor centrale este în prezent testat de creșterea numărului de obiective pe care banca centrală caută să le realizeze. Acest nou fenomen ar putea să ducă la erodarea independenței operaționale a băncilor centrale. Alături de stabilitatea prețurilor au apărut obiective referitoare la stabilitatea ocupării forței de muncă sau la maximizarea ei, la stabilitatea financiară sau la reducerea poluării pentru stabilizarea climei. Mulți economiști din băncile centrale sau din mediul academic au argumente care arată că extinderea numărului de obiective și a perioadei pentru care aceste obiective vor fi urmărite împreună sunt factori care vor duce la erodarea independenței băncilor centrale. Această extindere este cumva împotriva tradiției referitoare la obiectivele băncii centrale.

Presiunea pentru negarea principiilor

Nu este suficient spațiu aici pentru a mă referi la mai multe principii sau pentru a da mai multe exemple detaliate de principii pentru care s-a luptat Banca Națională. Dar nici nu este nevoie de mai multe exemple pentru a concluziona că lupta aceasta este parte din existența ei. Singura cale pentru a contribui la stabilitatea prețurilor și la stabilitatea financiară este ca Banca să-și bazeze politicile pe principii corecte. În ultimul ani însă au apărut în societatea românească inițiative legislative care slăbesc exact principiile, nu numai ale celor care ghidează politica monetară, dar și pe cele mai largi pe care se bazează buna funcționare a societății.

De exemplu, legea dării în plată, care a fost declarată neconstituțională, permitea debitorilor pe piața de mortgage să cedeze casa băncii și obliga banca să șteargă datoriile debitorului. Această lege a reprezentat o formă de dispreț înalt față de principiile pieței, față de contracte, care nu au fost întocmite cu clauza dării în plată și, nu în ultimul rând, față de oameni și față de viitor, căci a reprezentat dovada că orice contract sau principiu general poate fi anulat prin voința unei majorității vremelnice. BNR a documentat implicațiile negative și le-a expus tuturor părților interesate. A atras atenția că acea lege reprezenta o amenințare la adresa stabilității financiare.

Multe alte reglementări au fost legiferate în anii din urmă vizând o mai mare intervenție a guvernului în economie și o redistribuire crescută. Pare că încrederea noastră în piețe adecvat reglementate, singurele care asigură inovația și prosperitatea, se evaporă și construim o reglementare care le sufocă.

Viziunea care se extinde în prezent este în mare măsură schimbată față de cea care predomina în trecut, dar care ne-a dus la gradul relativ înalt de prosperitate din prezent. Țintele pe care le aveam atunci și mecanismele care ar fi dus la realizarea lor sunt bine sintetizate într-un document intitulat „Oferta mea electorală” (11 octombrie 2000), semnat de guvernatorul BNR în anul 2000, când a candidat la alegerile prezidențiale. Atunci, fără constrângerile pe care de regulă le impune calitatea de guvernator și cu datoria pe care i-o creau funcția de prim ministru și candidatura sa la funcția de Președinte al României, Mugur Isărescu a expus o filozofie care ar fi trebuit să ghideze rolul guvernului, a dat un diagnostic al problemelor și a oferit câteva soluții. Diagnosticul pus atunci, obiectivul definit și soluțiile propuse mi se par în continuare corecte și consider util să le reamintesc în încheierea acestui articol.

Referitor la filozofia care ar trebui să ghideze o administrație, Isărescu a spus că „românii nu trebuie să se confrunte cu nici un obstacol în a-și valorifica potențialul creativ în scopul bunăstării individuale și, pe această bază, al bunăstării României” (p. 32). Era o pledoarie pentru libertatea economică.

Diagnosticul suferinței economiei românești a fost următorul: „Am refuzat cu încăpățânare să recunoaștem că intervențiile nepotrivite ale statului au avut un rol în eșecurile din economie. Din cauza neîncrederii în instituțiile și mecanismele pieței, am adoptat de prea multe ori soluții constând în noi și noi combinații de intervenții guvernamentale. Singurul rezultat a fost agravarea problemelor (p. 12)… Prin intervenții ale statului, inconsecvență în reforme, redistribuire, nu am făcut altceva decât să încurajăm grupuri de indivizi să caute și să obțină rente de pe urma economiei de stat. Cei ce s-au îmbogățit din rente sfidează reformele și luptă să le dilueze sau chiar să le împiedice (p. 14)…Nu trebuie să ne mai amăgim cu iluzia asigurării, pe termen lung, a unui trai decent pentru toți românii doar luând de la cei bogați pentru cei săraci (p. 15)…Am exagerat în a lua de la unii pentru a da altora. Bunăstarea unor categorii de populație a ajuns să depindă din ce în ce mai mult de redistribuirea bunurilor și a resurselor (p. 13)…Concurența pe piețe a ajuns să fie înlocuită de concurența pentru o porție cât mai mare la redistribuire” (pp. 13-14).

În fine, soluțiile sunt în același spirit liberal, care pare că s-a evaporat din societatea românească și nu numai: „România trebuie să meargă spre bunăstare prin creștere economică, și nu prin redistribuire.” (p.15)…adevărata bunăstare și creșterea economică durabilă sunt inseparabile (p. 15)…creșterea nu poate fi susținută pe termen lung fără reforme (p. 16)…Dacă ne vom gospodări cum se cuvine și vom stimula creșterea, vom găsi resursele necesare pentru a-i sprijini în mod real pe cei care se găsesc sub pragul sărăciei absolute (p. 7)…drepturi clare de proprietate…(p. 8)…principiul separării puterilor în stat…(p. 20)…să asigurăm oferta de servicii publice fără să mărim impozitele sau să contractăm împrumuturi publice peste măsură (p. 18)…întărirea legăturii dintre contribuția plătită în timpul vieții active și nivelul pensiei (p. 19)…legi noi pentru partide, precum și pentru finanțarea acestora și a campaniilor electorale” (p. 20).

Articol preluat de pe blogul autorului

Urmăriți Republica pe Google News

Urmăriți Republica pe Threads

Urmăriți Republica pe canalul de WhatsApp