Nu așa ar trebui să fie

Începând cu 2016, politica fiscală din România a suferit o schimbare majoră: a trecut la reducerea impozitelor concomitent cu creșterea cheltuielilor. Cu alte cuvinte, politica fiscală a fost masiv relaxată, deficitul bugetar în definiția ESA crescând de la 0,8 la sută din PIB în 2015 la o valoare preliminată de 2,8 la sută din PIB în 2016. Au existat multe analize ale relaxării acestei politici, în special cu privire la sustenabilitatea ei. Au fost însă puține analize referitoare la eficiența politicii respective în atingerea scopului principal, și anume creșterea economică. Acest articol analizează în ce măsură relaxarea politicii fiscale era necesară și în ce măsură a stimulat creșterea economică.

Relaxarea politicii fiscale în 2016 și 2017: prea mult prea târziu

Mă voi referi mai întâi la necesitatea relaxării politicii fiscale. Este just ca această necesitate să fie identificată în legătură cu fazele ciclului economic. În lumina experienței, ciclul economic poate fi înțeles ca având două faze: o fază „normală”, în care dobânzile de politică monetară sunt semnificativ pozitive, și o fază „anormală”, în care dobânzile respective sunt zero sau chiar negative. În fiecare dintre aceste faze, perioade în care economia este în expansiune alternează cu perioade în care economia este în recesiune. Astfel, economia poate fi într-una dintre patru faze posibile: (i) normal-expansionistă; (ii) normal-recesionistă; (iii) anormal-recesionistă și (iv) anormal-expansionistă.

Într-un alt articol am arătat că în fazele (i) și (ii), rolul central îl joacă politica monetară, deși politica fiscală poate ajuta la ieșirea din recesiune dacă nu a fost prociclică în perioada de boom. Singurul caz în care relaxarea politicii fiscale ar trebui să joace rolul central în stimularea economiei este acela în care economia este în faza anormal-recesionistă. Dacă politica fiscală ar fi utilizată la timp și în proporția corectă în faza anormal-recesionistă, faza anormal-expansionistă (iv) nici nu ar putea apărea.

În România, spre deosebire de țările dezvoltate, criza din 2008 nu a dus la apariția fazei anormal-recesioniste. În concluzie, dacă a fost vreun moment în care România a avut nevoie să utilizeze politica fiscală pentru a stimula economia (nu neapărat cu rol central), acela a fost în perioada în care nivelul PIB efectiv a fost sub nivelul PIB potențial. Acesta înseamnă întreaga perioadă normal-recesionistă și, ulterior, o parte a perioadei normal-expansioniste (de revenire din recesiune), până la momentul în care PIB actual a devenit egal cu potențialul său (adică gap-ul PIB devine pozitiv).

Dar relaxarea excesivă a politicii fiscale înainte de criză a făcut imposibilă relaxarea ei odată cu intrarea în recesiune. Relaxarea propriu-zisă a început în 2016. Dacă în acel an, producția ar fi fost sub potențial, relaxarea ar fi fost justificată. Cele mai multe estimări arată însă că gap-ul producției s-a închis încă de la începutul anului 2016, ceea ce înseamnă că o anumită relaxare a politicii fiscale s-ar fi justificat, eventual, în 2014 și 2015, ani în care, defictul bugetar în definiția ESA a coborât la 0,8 la sută din PIB, de la 2,1 la sută în 2013. Din păcate, această restrângere a deficitului s-a realizat, în principal, prin neefectuarea unor cheltuieli planificate pentru investiții.

Există însă un proces inevitabil de supraestimare a PIB potențial, care face ca gap-ul PIB să fie subestimat, ceea ce înseamnă că gap-ul PIB se închide în realitate mai devreme decât arată estimările în timp real. Această supraestimare în timp real este determinată atât de calitatea celor mai recente date, cât și de un bias cognitiv al celor care estimează. Corectând pentru această supraestimare, datele din România arată că este foarte probabil ca gap-ul PIB să se fi închis încă din 2013. Dacă așa este, rezultă că, în 2013, deficitul bugetar structural a fost de 2,1 la sută din PIB, atingerea țintei pe termen mediu (1 la sută din PIB) necesitând și după acel moment o întărire a politicii fiscale.

Oricare dintre cele două date de închidere a gap-ului PIB ar fi corecte, devine evident că relaxarea politicii ficale a intervenit prea târziu, adică a oferit un stimul discreționar când nu mai era nevoie de el. Pe de altă parte, magnitudinea stimulului discreționar al politicii, adică impulsul fiscal, a fost de aproape 2,2 puncte procentuale (pp) în 2016, ceea ce este prea mult în comparație cu 0.4 pp necesare pentru a aduce deficitul structural la nivelul de echilibru.

De la acccelerarea consumului la decelerarea creșterii economice

Pentru a analiza în ce măsură relaxarea politicii fiscale din anul electoral 2016 a stimulat creșterea economică, mai întâi trebuie reamintite condițiile în care politica fiscală poate fi eficientă. Iar între aceste condiții, rangul superior îl deține mobilitatea capitalului. În România, care are o economie relativ mică și deschisă, mobilitatea capitalului este relativ mare, dar nu este nici pe departe perfectă. O substituție perfectă a activelor ar însemna că rata dobânzii interne este egală cu rata dobânzii internaționale. Această egalitate nu a apărut nici înainte de criză, nici după.

Al doilea aspect care contează este regimul ratei de schimb. Este clar că în România regimul ratei de schimb este flotarea controlată. Aceasta înseamnă că, pe termen scurt, rata de schimb poate flota liber între anumite limite, relativ restrânse și nu neapărat simetrice, dar că aprecierile sau deprecierile în afara acestor limite sunt combătute de banca centrală.

Având aceste aspecte menționate, un cadru adecvat de analiză a politicii fiscale în România pentru perioada 2016-2017 este acela în care capitalurile sunt relativ mobile și rata de schimb este flexibilă în anumite limite. Pentru a vedea ce efecte a produs lărgirea deficitului, considerăm că nu există alte influențe de la alți factori, adică neglijăm, temporar, intrările de capitaluri atrase din fonduri europene, ieșirile de capital pentru plata datoriei etc.

În acest cadru, neglijând ceilalți factori, putem identifica un rezultat benchmark pe care îl produce o creștere a deficitului bugetar: o creștere a deficitului de cont curent; o apreciere în termeni reali a leului; o creștere a ratei dobânzii; o creștere a producției; și un rezultat incert asupra prețurilor. Cu cât este mai mare mobilitatea capitalului, cu atât sunt mai mari intrările de capitaluri și, astfel, mărimea defictului contului curent (nu neapărat a părții determinate de lărgirea deficitului bugetar), creșterea producției și aprecierea reală a monedei.

Față de acest rezultat benchmark, în funcție de metodele de a crește deficitul bugetar se pot identifica, totuși, evoluția prețurilor și efectele acestora.

În cazul concret al României, în anii în care deficitul bugetar structural a crescut în special din cauza reducerii TVA, prețurile de consum au scăzut. Aceasta nu a determinat o apreciere suplimentară a leului față de rezultatul benchmark, dar a determinat o creștere reală a salariilor. Leul mai apreciat în termeni reali și salariile reale mai mari au dus la creșterea consumului, în special al celui de bunuri importate și, astfel, la creșterea treptată a deficitului de cont curent. Deteriorarea deficitului de cont curent a echivalat cu plasarea în străinătate a unei părți a creșterii cererii interne suplimentare pentru bunuri de consum, cererea crescută neputând astfel atenua deflația produsă de guvern. În consecință, ceteris paribus, ținta de inflație nu a putut fi atinsă.

În perioada 2014-2016, creșterea salariilor reale nu a fost determinată doar de deflația indusă de guvern, ci și de creșterea nominală a salariilor în sectorul bugetar, mai ales în anii 2015-2016. Creșterea salariilor în sectorul bugetar a influențat într-o oarecare măsură și sectorul privat, printr-un efect de imitație/demonstrație. În industrie (care produce aproximativ 25 la sută din valoarea adăugată brută din economie, ocupă aproximativ 30 la sută din forța de muncă și desface peste 50 la sută din producție pe piața externă), o creștere cu 10 la sută a salariilor în sectorul bugetar adaugă 3,5 puncte procentuale într-un an la dinamica salariului mediu în decurs de un an (Raport asupra inflației, februarie 2016, p. 27). Astfel, la creșterea salariilor reale determinată de reducerea prețurilor generată de reducerea TVA s-a adăugat creșterea venită din sporul nominal al salariilor, stimulând și mai mult consumul. Consumul crescut a determinat și o anumită creștere a investițiilor private. Este însă foarte probabil ca influențele pozitive ale investițiilor asupra producției potențiale să fie mai mult decât compensate de efectele negative care apar, așa cum voi arăta în continuare, din erodarea competitivității firmelor.

În timp ce a stimulat consumul, creșterea salariilor a redus însă stimulentele pentru producție. Creșterea salariilor s-a reflectat în creșterea prețurilor de producție, ducând la apreciarea ratei reale de schimb a producătorilor, indicând reducerea competitivității internaționale a României pe această rută. De exemplu, în industria bunurilor de consum, în 2016 T3, rata reală de schimb efectivă s-a apreciat cu 5 la sută față de 2013 T1 și cu 2,13 la sută față de 2015 T4.

Combinația dintre un consum mai mare și mai puține stimulente pentru producție a rezultat într-o primă fază în accelerarea creșterii economice. De la 3,7 la sută în 2015, rata de creștere economică a urcat la 4,7 la sută în 2016. Pe termen scurt, așa cum era de așteptat, combinația menționată a dus la creșterea producției.

Totuși, începând din a doua parte a anului 2016, au apărut semne că efectele pozitive pentru creșterea economică ale consumului sunt depășite de efectele negative ale creșterii costurilor salariale, care reduc stimulentele pentru producție. Creșterile salariilor din unele industrii, determinate de o multitudine de factori, au putut fi compensate, până recent, prin reducerea altor costuri, inclusiv datorită scăderii prețurilor petrolului. În 2016 însă, creșterile de salarii din industrie s-au suprapus cu tendința apărută în ianuarie 2016 și continuată până în prezent, de creștere a prețurilor materiilor prime pe plan internațional. Aceasta face ca la nivelul firmelor, costurile generate de creșterea salariilor să nu mai poată fi compensate prin reducerea altor costuri, ceea ce se va reflecta în accelerarea creșterii prețurilor producătorilor.

Pe acest fundal, creșterile salariilor din industrie induse prin efectul de demonstrație a sectorului public au adăugat o povară pentru producători, adică au redus și mai mult stimulentele pentru producție. În mod particular, creșterile repetate și relativ mari ale salariului minim pe economie nu au putut fi compensate de firmele mici și mijlocii prin sporuri similar de frecvente și de mari în productivitate.

În consecință, din a doua jumătate a anului 2016, creșterea productivității a rămas cu mult în urma creșterii salariilor. În continuare, în 2017, creșterile cu 15 la sută a salariilor în educație și sănătate (aproximativ 700 de mii de oameni) și cu 20 la sută a celor din administrațiile locale (aproximativ 120 de mii de beneficiari), vor produce noi presiuni pentru continuarea creșterii salariilor în sectorul privat, reducând și mai mult stimulentele producătorilor.

Estimările oficiale arată că în 2017, dacă ocuparea în sectorul bugetar rămâne constantă, salariul mediu în acest sector va crește cu aproximativ 13,6 la sută. Aceasta înseamnă că în industrie, rata de creștere a salariului mediu va fi mai mare cu aproape 4,7 puncte procentuale pe an decât rata care ar fi apărut dacă nu existau creșterile de salarii din sectorul bugetar. Comparativ, în industrie, productivitatea muncii a crescut în perioada 2014 T4-2016 T3 cu un ritm mediu trimestrial de 0,04 la sută.

Concluzii

Am arătat că lărgirea deficitului bugetar prin reducerea impozitelor concomitent cu creșterea cheltuielilor curente în 2016 și 2017 a intervenit prea târziu și are mai degrabă dezavantaje decât avantaje. Creșterea deficitului bugetar a determinat o apreciere a ratei de schimb, reducând competitivitatea externă a economiei. Reducerile de TVA au indus o creștere a importurilor, adică au determinat pierderea unei părți a pieței interne de către producătorii autohtoni, și au plasat inflația în afara benzii țintite de BNR.

Creșterea deficitului bugetar prin reducerea TVA și prin creșterea salariilor în 2016 a contribuit mai întâi la creșterea consumului, accelerând creșterea economică în anul electoral. Totuși, creșterile de salarii din sectorul bugetar au dus, prin efectul de demonstrație, la creșterea mai rapidă a salariilor în sectorul privat comparativ cu productivitatea muncii. Noile creșteri de salarii din sectorul bugetar în 2017 vor avea același efect. Cu salarii mai mari, stimulentele pentru producție s-au redus, ceea ce va afecta creșterea economică și, implicit, creșterea salariilor în viitor.

Lărgirea deficitului bugetar prin creșterea investițiilor publice în infrastructură ar fi fost o opțiune mai bună, care ar fi dus la sporirea eficienței în sectorul privat. În ultimii 8 ani, ponderea investițiilor private în PIB a urmat o tendință de scădere. Din acest motiv, de peste opt ani, sectorul privat are un surplus de economisiri, care la rându-i a urmat un trend descendent. Excedentul de economisiri astfel produs este utilizat pentru finanțarea deficitului bugetului public. Iar deficitul bugetului public nu este generat de investiții publice, ci de cheltuieli curente (materiale, salarii și cheltuielilor sociale). Ceea ce rezultă, în final, este că în ultimii opt ani societatea noastră a ajuns să folosească excedentul de economisiri al sectorului privat nu pentru a finanța investiții, ci pentru a finanța cheltuieli publice curente. Aceasta înseamnă că potențialul nostru de a produce este profund afectat, ceea ce se va reflecta în încetinirea creșterii economice pe termen mai lung. Nu așa ar trebui să fie.

Text preluat de pe blogul autorului.

Urmăriți Republica pe Google News

Urmăriți Republica pe Threads

Urmăriți Republica pe canalul de WhatsApp